【“打通全国统一大市场堵点卡点”热点问题探析⑤】立路牌清路障筑牢制度基石

　　仅靠“看不见的手”，通过自发秩序进行调节，能形成全国统一大市场吗？

　　答案是否定的。

　　当前一个较为明确的判断是，全国统一大市场建设越往深里走，越要动真碰硬，下决心解决具有实质性、根本性、牵引性的问题。这必然要求我们从关注现象转向探究根源，补齐法规制度短板，以制度之力推动全国统一大市场建设。

　　本质上是一场制度建设“攻坚战”

　　市场是最稀缺的资源，超大规模市场是我国的优势所在，目前其潜力远未发挥出来。究其关键，在于这个市场尚未形成真正意义上的“全国统一大市场”。

　　研机析理。“全国”，显示整体性，强调国内大循环的主体地位；“统一”，显示规范性，强调统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场；“大”，显示规模性，强调这是一个整体深度融合、对内对外开放的市场。

　　进一步分析，就广度而言，这个市场覆盖的消费人口和地域要有足够大的规模；就深度而言，各类要素资源市场需联动协同，软硬件基础设施需完备统一。这样才能有效发挥潜力和优势，为要素高效配置、技术快速迭代、产业转型升级提供超大规模的市场容量、丰富的应用场景、充分的竞争机会。

　　市场运行涉及经济社会各环节，各类主体的利益链条极为复杂，仅靠自发秩序难以有效规制各方面关系。从国际经验看，尽管不同国家和地区的司法逻辑差异巨大，但在推动形成统一市场上，主要依靠法治体系来消除贸易障碍和冲突，已经成为共识。例如，欧盟将成员国实行的产业政策、财政补贴、税收优惠等行为都纳入竞争法的审查范围；德国和日本高度重视保护中小企业权利，通过抑强扶弱、限大促小的反垄断执法，助力中小企业发挥优势。

　　就我国实践看，自2022年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发以来，全国统一大市场建设全面推进。2024年施行《公平竞争审查条例》，明确对政策措施的审查刚性约束；2025年出台《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全社会信用体系的意见》，健全守信激励和失信惩戒机制；修订公司法、反垄断法、反不正当竞争法，强化对无序竞争的依法治理。2024年12月，《全国统一大市场建设指引(试行)》正式发布，给出了推进全国统一大市场建设的工作导向和基本参照，针对新情况新问题以及长期存在的顽瘴痼疾提出更为细化的解决方案。今年7月召开的中央财经委员会第六次会议提出纵深推进全国统一大市场建设，明确“五统一、一开放”的基本要求，进一步作出部署。

　　顶层设计和工作重点的动态调整都说明，随着实践深化，建设全国统一大市场的路线图更为清晰，重点、难点、痛点、堵点日益明确，迫切需要进一步研究纷繁复杂现象背后的深层次问题，抓紧形成与社会主义市场经济相适应的制度安排，既治标又治本，并把好的经验做法及时上升为制度规范。

　　从这个角度看，全国统一大市场建设本身就是一场涉及国民经济循环各环节各领域的制度建设“攻坚战”，与进一步全面深化改革同向而行，并将迸发出强大的叠加效应，有力有效推动我国经济高质量发展。

　　地方保护、市场分割根源何在

　　经过这些年的努力，全国统一大市场“四梁八柱”基本建立，成效持续显现。市场准入负面清单事项从2018年首版的151项降至2025年的106项，压减比例约30%；集中清理4218件妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，开展新出台政策与宏观政策取向一致性评估；在铁路、核电、低空经济、商业航天等领域扩大准入……就在今年6月，覆盖广东、广西、云南、贵州、海南5省区的南方区域电力市场启动连续结算试运行，全国统一电力市场建设取得重大标志性成果。

　　全国统一大市场建设全面提速的同时，也必须看到，经济循环中还有不少堵点断点，特别是一些地方比拼“政策洼地”等现象依然存在，地方保护和市场分割屡禁不绝，扭曲市场机制，破坏公平规则，扰乱竞争秩序。

　　一是现行政绩考核评价体系、财税和统计制度与建设全国统一大市场存在不适应环节。

　　对地方政府而言，政绩考核评价体系主要强调本地化指标，如地区生产总值增长速度、一般公共预算收入等，这为各地力争最大化本地经济产出提供了动机。加之现行财税、统计等制度不能完全适应全国统一大市场建设要求，进一步加重了地方政府将资源、产业、利润都留在自己行政边界之内的冲动。先看税收，有专家认为，基于生产地原则的地区间税收分配方式使一些地方政府将企业在本地注册生产视为“税源争夺战”的关键，通过行政干预扭曲市场资源配置，最终导致市场分割。再看统计，目前在省一级已基本实现按经营主体活动发生地来统计经济数据，但受基础资料等所限，在一些省份内部，推进相关统计制度改革仍有难点。同时，新经济业态不断涌现，如何界定一些新业态的分地区情况，也是个难题。

　　二是一些领域存在法规制度空白，在市场准入、监管尺度等方面存在障碍。

　　我国新业态新领域发展迅猛，不少现行法律法规已经难以适用新情况。低空经济就是个典型例子。目前，相关部门主要以《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等为依据，但全局性、根本性的制度规范还存在空白，空域管理法规和标准规范尚不完善，低空空域使用权有待厘清。这些都在一定程度上限制了低空经济活力的释放，增加了企业运营成本。

　　已经出台了法律法规，是否就万事大吉了？也不尽然。《公平竞争审查条例》发布后，《公平竞争审查条例实施办法》出台，着力细化程序标准和职责分工，强化可操作性、可执行性，但各地仍有执行上的困惑。反映较为集中的是对一些关键概念的理解比较含糊。例如，对于“特定经营者”如何界定，不同地方和部门的理解有差异，制定相关优惠政策的举措是否涉嫌违法违规，也不好把握。

　　三是标准不统一、不协同、不兼容的问题较为突出，成为分割市场的又一壁垒。

　　例如，国家标准、行业标准、地方标准并行是一个普遍存在的现象。标准的制定主体多、体系复杂，企业在经营实践中难以精准对标，这在客观上也导致市场准入方面存在诸多障碍。又如，我国发展多式联运已有多年，但海运集装箱、铁路运输集装箱、内河航运集装箱的标准还不一样。国际标准与国内标准存在差异，集装箱每次转换都要多掏一笔费用。去年，交通运输部印发《交通运输行业标准管理办法》，国家市场监督管理总局修订的《行业标准管理办法》施行，都是从统一标准入手推动全国统一大市场建设的有力举措。

　　尽管地方保护和市场分割的表现形式多样、显性隐性交织，但从根子上看，还是由于法规制度存在短板，制度安排不完备、不衔接、不协调、不一致是主因。

　　形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序

　　如何统筹好有效市场和有为政府？这是经济学上的世界性难题，也是我国经济体制改革的核心问题。市场作用和政府作用是相辅相成、相互促进、互为补充的，“看得见的手”用好了，“看不见的手”就能充分发挥作用。加快建设全国统一大市场，抓住补齐法规制度短板这个实质性、根本性、牵引性问题，对“更好发挥政府作用”提出了更高要求。

　　回顾社会主义市场经济发展历程，我们曾经在“一管就死”和“一放就乱”的两难中摇摆。新形势下，如何形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序，依然是摆在我们面前的重大课题。必须坚持系统观念，深入研判新时代条件下的新情况新问题新态势，立破并举、标本兼治，用好法规制度硬约束的力量，为建设全国统一大市场提供坚实保障。

　　着眼于“立”。加快研究制定全国统一大市场建设条例，进一步明确全国统一大市场的制度框架，为规制地方政府行为、明确行政行为边界提供法规制度依据，逐步健全全国统一大市场法规体系。加快制修订社会信用建设法、招标投标法、政府采购法等相关法律法规，强化制度标准的刚性约束。

　　还需注意的是，强调“立”，并不是说法律法规以及相关制度越多越好、越细越好，而是要更加注重统筹协调、取向统一，适度预留空间，避免叠床架屋。当前，一些地方性法规对要素顺畅流动还形成一定阻碍，不同条块的标准还在并行，需要对现有法规制度进行梳理、整合，进一步深化法治协同。

　　发力于“破”。以新发展理念为引领，进一步完善地方政府的政绩考核评价体系、激励机制，使考核“指挥棒”有利于全国统一大市场建设，有效降低诱发地方保护行为的动因。适当增加反映全国统一大市场建设进度、市场竞争公平程度、营商环境友好度等方面的指标及其权重。

　　同时要看到，对标全国统一大市场建设的要求，现行财税、统计等制度还不能完全适应，这也是一些违背统一大市场行为屡禁不止的深层次原因。需通过深化财税体制改革，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制体系，分品目、分步骤推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，规范财政补贴和税收优惠政策。同时，深化统计制度改革，加强产业活动单位统计基础建设，优化总部和分支机构统计办法，逐步推广经营主体活动发生地统计。

　　聚焦于“效”。任务书和路线图日益明确，关键是确保各项举措落地见效。要在保障落实上下功夫，不断完善配套细则，根据实践及时跟进制度安排。可对全国统一大市场建设进程分阶段开展督查，坚决避免部分地方变相执行、敷衍执行、附加执行等行为造成的政策落实不到位等问题。同时要多做宣传解释工作，通过发布司法解释、概念阐释以及典型案例集，帮助各地各部门正确理解法规制度，避免认识偏差，确保落地效果。

　　(经济日报调研组 执笔：栾笑语)